5-. Modelo General del Procedimiento

5.1 Visión General

La actividad del Ministerio Público se inicia con el ingreso de una denuncia, que puede ser presentada ante la Policía, Tribunales con competencia criminal o ante el propio Ministerio Público, en cualquiera de estos casos, el destino final será la Fiscalía Local competente para conocer de los hechos. Debe tenerse presente también la facultad del Ministerio Público para iniciar investigaciones de oficio, es decir, de propia iniciativa sin denuncia previa. No se insistirá más en esta peculiaridad, toda vez que la dinámica de trabajo es la misma. En la Fiscalía Local esta denuncia es recibida por un funcionario que ingresará los antecedentes al Sistema de Apoyo a los Fiscales (SAF), asignará roles al caso y dará aviso de su ingreso al Fiscal Jefe para que éste la estudie. El Fiscal Jefe verificará de acuerdo al lugar de comisión de los hechos si corresponde transferirlo a otra Fiscalía o asignar un Fiscal Adjunto para que se encargue de su investigación. La asignación de Fiscal Adjunto será apoyada por el SAF, que entregará información de los casos vigentes asignados a cada uno de los Fiscales Adjuntos y propondrá un resultado de asignación automática, estructurada sobre parámetros como la materia del caso y la especialidad de los Fiscales, de manera que la carga de trabajo, -entendida como el número de casos de cada tipo de materia-, tienda a ser equitativa entre los Fiscales de una misma Fiscalía. Posterior a la asignación el Fiscal Jefe genera un aviso de ésta tanto al Fiscal involucrado, como a la víctima (si existiese). El Fiscal Adjunto, al conocer la asignación, evalúa el caso y resuelve, en conformidad con las disposiciones legales, si es procedente (facultad de no iniciar investigación) y conveniente (archivo provisional, principio de oportunidad) iniciar una investigación o bien proceder al archivo de la causa. La investigación tiene por objeto el esclarecimiento de los hechos y de las personas responsables, así como la recopilación de medios probatorios para fundamentar una eventual acusación y su sostenimiento en juicio. Durante la investigación el Fiscal se coordina con personas (víctima, imputado, defensor, denunciante, testigos, etc.) y organismos externos (Policías, servicios auxiliares como Servicio Médico Legal, Gendarmería, Registro Civil e Identificación), así como con el Juzgado de Garantía, que debe autorizar todas las diligencias o solicitudes del Fiscal que afecten derechos del imputado o de terceros. Además se contempla la Formalización de la Investigación ante el Juez de Garantía, esto es, la declaración formal del Fiscal de dirigir una investigación en contra de una determinada persona, lo que tiene como efecto el que empiece a correr un plazo para concluir la investigación. Una vez concluida la investigación o previa a ésta, pueden adoptarse las llamadas salidas alternativas (acuerdos reparatorios y suspensión condicional del procedimiento), los Fiscales formulan una acusación o solicitan el sobreseimiento. En el primer caso, el Juzgado de Garantía cita a una audiencia que podrá tener como resultado ­ siempre que no se sigan los caminos alternativos del procedimiento abreviado o del procedimiento simplificado - el auto de apertura del Juicio Oral. En este último caso, el Juzgado de Garantía hace llegar el auto de apertura del Juicio Oral al Tribunal Oral en lo penal competente, junto con los registros que debieren acompañarse. El Tribunal Oral en lo penal fija la fecha de la audiencia del Juicio Oral, señala los Jueces que integrarán la sala y citará a quienes debieren concurrir a ella. Se lleva a cabo el Juicio Oral y el Tribunal Oral en lo penal se pronuncia inmediatamente ­ sin perjuicio de mínimas excepciones - sobre la absolución o condena del acusado, pudiendo diferir la redacción del fallo. Durante todo el procedimiento, el Ministerio Público está obligado a adoptar medidas de atención a las víctimas y protección a los testigos.

En la coordinación con los organismos externos es especialmente necesario que:

a) cada organismo externo considere que cualquier demora o ineficiencia de carácter administrativo u operativo impactará directamente en la dinámica de trabajo del Fiscal.

b) cada organismo externo debiera asignar el recurso humano y tecnológico necesario para dicha coordinación de trabajo.

Como parte de la evaluación del trabajo del Ministerio Público y de los Fiscales, deberá contarse con una evaluación de la satisfacción de las víctimas y de los Juzgados de Garantía, en cuanto al cumplimiento de las garantías de los detenidos.

5.2 Modelo del Procedimiento de Administración de Causas en el Ministerio Público

Como herramienta de modelamiento del proceso se eligió una representación gráfica basada en la identificación de las actividades del proceso y de los flujos que las ligan. Como metodología de modelamiento del proceso, se utilizan los patrones de negocios construidos por el académico de la Universidad de Chile, Sr. Oscar Barros. Estos patrones que nacen a partir de una vasta experiencia del autor en el ámbito del rediseño de procesos de negocios y del análisis de varias decenas de casos de variados ámbitos y contextos, señalan cómo debería ser la estructura y funcionamiento de toda una clase de procesos que caen bajo cierta situación característica, logrando una arquitectura genérica aplicable a ámbitos tan diferentes como manufactura, distribución, servicios privados y servicios públicos de variados tipos. Para su aplicación a situaciones específicas, el uso de los patrones generales se logra a través de la especialización de los mismos. Esto significa tomar cada uno de los componentes de un determinado patrón y examinar su relevancia en la situación particular, más concretamente, restringir sus actividades en cuanto a las operaciones particulares que lo componen, eliminar atributos de sus flujos o reemplazarlos por versiones más específicas, detallar sus actividades dividiéndolas en sus componentes y dando prácticas de trabajo para cada uno de éstos y detallar sus flujos, subdividiendo atributos agregados en elementos más finos. Para el proceso en estudio, lo que se desea generar o "producir" son actividades de investigación conducentes al esclarecimiento de hechos delictuales. Dado lo anterior, el patrón que mejor lo representa es el denominado como macro1, que representa el proceso de gestión, producción y provisión de un bien o servicio. El macro 1, que se muestra en la figura Nº4, contiene en su primer nivel de detalle cinco grandes grupos de actividades, representados como funciones genéricas en la forma de rectángulos. Las tres primeras ( administración de la relación con el cliente, administración de la relación con el proveedor y gestión producción y entrega) son actividades de gestión o toma de decisiones, entendidas como un medio para conseguir el fin que persigue el proceso. La cuarta (producción y entrega del bien o servicio), corresponde a actividades de manejo o transformación de recursos, entendidas como el fin último del proceso. En quinto lugar se muestra la actividad (mantención de estado), que existe sólo para registrar e informar sobre el estado de las actividades de transformación. La especialización del macro1 al proceso en estudio, da como resultado el macro1_mp cuyo primer nivel se muestra en la figura Nº5. En ella se aprecian cuatro grandes grupos de actividades: (a) Recepción, evaluación y asignación de la denuncia o querella, comparable con administración relación con cliente; (b) Preparación de la investigación, comparable con Gestión, producción y entrega; (c) Investigación, salidas alternativas, juicio y sentencia comparable con Producción y entrega del bien o servicio y por último, (d) Sistemas de información, equivalente a la Actividad de mantención de estado. En la mayoría de los casos en que se utiliza una especialización de los patrones de negocio, se logra una representación tanto de la situación actual del proceso como de la situación a la que se aspira llegar producto de un rediseño del mismo. En el caso particular de este trabajo, la especialización del patrón macro1 logra representar un proceso que hasta entonces no había entrado en funcionamiento y que carecía de un alto porcentaje de su definición. Por lo tanto una primera construcción del macro1_MP, deja en manifiesto la necesidad de considerar un gran número de actividades dentro del proceso que bajo el concepto jurídico de éste no habían sido abarcados. Por otro lado nace la necesidad de detallar el proceso a un nivel tal que permita definir requerimientos para el sistema computacional que los apoyará. De esta forma se genera un proceso de trabajo interdiciplinario entre abogados e ingenieros, que guiado por esta construcción gruesa del macro1_MP (con bajo nivel de definición en su diccionario y especificación de sus flujos) logra definiciones del proceso insertas en un marco jurídico correcto, que entrega una visión común del proceso a las distintas unidades del ministerio y coordina actividades que hasta entonces se habían planeado como tareas aisladas de un proceso central que tiene un objetivo común. Nace a partir de este trabajo el Macro1__MP como se presenta en el anexo n°2., que al igual que un plano de una maquinaria que muestra en detalle cada una de sus piezas, la conexión entre ellas, su función, necesidades de alimentación y productos, éste describe en detalle el proceso de administración de causas para el Ministerio Público. A partir del diseño del proceso, se generaron los requerimientos y funcionalidades para el Sistema de Apoyo a los Fiscales y los manuales de procedimiento de trabajo para los Fiscales del Ministerio Público.

5.3 Modelo del Proceso de Custodia de Especies en el Ministerio Público

Dentro del Código del Procedimiento Penal, el Ministerio Público queda definido como el responsable del resguardo de las pruebas y elementos recogidos o incautados durante una investigación, cualquiera sea su forma (documentos, especies materiales, etc.), los cuales una vez presentados o incautados deben ser guardados, sin perder nunca de vista que la cadena de custodia se mantenga controlada y no se interrumpa. Bajo este contexto, un proceso complementario al de la administración de las causas será el de la custodia de las especies ligadas a las mismas. El proceso de custodia de especies es muy sencillo, no hay una gestión importante sobre los bienes por el encargado de su cuidado, sino que sólo debe verificar el estado de los bienes y exigir las correspondientes órdenes para su traslado. Debe además verificar que los elementos que aparecen a cargo de la custodia efectivamente estén en la custodia del Ministerio Público y que el acceso a ellas sea rápido a través de una clara identificación de su ubicación. Debe como última función procurar que las condiciones particulares de conservación para algunas especies sea adecuada. El proceso de custodia se modeló con la misma metodología y herramienta que el proceso anterior y el resultado fue el Macro1_custodia, que se muestra en el anexo Nº 3.

5.4 Detalle del Proceso

El objetivo del detalle del proceso, es llevar tanto los procedimientos que deben ser realizados por personas como por los apoyos computacionales a un nivel de especificación que permita su implementación. Para los procedimientos realizados por personas, el detalle tiene que ver con las prácticas de trabajo o rutinas que ejecutarán los operadores del proceso. En el caso de los apoyos computacionales, se especificarán los requerimientos para el software y hardware que apoyará el proceso. El detalle del proceso se graficará a través del esquema llamado "Diagramas de pistas", que identifica un flujo de acciones y decisiones ejecutadas por los operadores y alcanzará a los últimos niveles de desagregación del modelo macro1_mp que requieren una mayor especificación. Las actividades restantes se encuentran descritas en el diccionario del modelo, que se incluye en el anexo n°2.

5.4.1 Recepción, evaluación y asignación de un caso

Dentro de las subactividades que este título abarca en el macro1_MP, se detallarán A111 - Atención de consultas, A112 ­ Recepción de caso, A1211- Evaluación de caso y A1212 - Asignación de un Fiscal Adjunto.

5.4.1.1 Atención de consultas

5.4.1.1.1 Descripción

Dentro de la tarea de atención de público, no sólo se contempla la recepción de denuncias, sino que además se considera el recibir consultas y darles una respuesta satisfactoria. Estas consultas pueden ser respecto de un determinado caso o generales acerca del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal. En toda Fiscalía deberá existir un funcionario a cargo de la atención de consultas, que dependiendo de la capacidad y requerimientos de cada Fiscalía podrá ser el mismo funcionario encargado de la recepción de denuncias. El alcance de la información que este funcionario podrá entregar está delimitado en el instructivo general N°14: "Sobre el alcance del secreto de las actuaciones de la investigación y del deber de la información". En términos generales, todo público con consultas respecto de un caso de su interés debiera recibir en forma inmediata el Rol Único de Caso (Ruc), el estado en que se encuentra (ingresado, vigente, suspendido o terminado), la etapa en que se encuentra (inicio de investigación, en investigación, en Juicio Oral, etc.), una identificación de la Fiscalía y el nombre del Fiscal a cargo del caso. De acuerdo con el instructivo antes referido, las actuaciones de la investigación realizadas por el Ministerio Público y por la Policía serán secretas para los terceros ajenos al procedimiento y sólo el imputado y los demás intervinientes en el procedimiento podrán examinar los registros y documentos de la investigación Fiscal y policial, incluso existiendo la posibilidad de que el Fiscal disponga que algunas o todas ellas se mantengan en secreto. Por lo tanto cualquier información que escape a los datos generales del caso (identificación, estado y etapa) no podrá ser entregada por el funcionario de atención de público. En este caso el funcionario acordará una entrevista con el Fiscal a cargo del caso quien determinará el tipo y cantidad de información a entregar.

4.4.1.1.2 Procedimiento de atención de consultas

Las consultas pueden plantearse personalmente en cualquier Fiscalía o por vía telefónica y éstas deben contener uno o más elementos de identificación del caso (Ruc, fecha ingreso, Fiscal a cargo, imputados) y datos de identificación del consultante. Si el funcionario de atención de público puede dar respuesta a la consulta con los antecedentes generales del caso, éste los consultará en el sistema computacional (SAF) y los entregará inmediatamente. Si los antecedentes generales no son suficientes para responder la consulta, el funcionario le ofrecerá al consultante la posibilidad de entrevistarse con el Fiscal a cargo del caso. Para ello consultará en el sistema la agenda del Fiscal y anotará una cita en el horario que éste haya fijado para atención externa. Si la consulta llega al Fiscal a cargo de la investigación, éste deberá registrar en el sistema computacional la entrevista, anotando el nombre del consultante, la información otorgada, conclusiones y cualquier otra información que a criterio del Fiscal sea relevante. Esta información, dependiendo de si se ha formalizado o no la investigación, corresponderá al resultado de la evaluación del caso o a antecedentes de la investigación de éste. Lo anterior puede verse gráficamente en el diagrama Nº6.

5.4.1.2 Recepción de la denuncia o querella

5.4.1.2.1 Descripción

Cualquier persona podrá comunicar directamente a los Fiscales del Ministerio Público el conocimiento que tuviere de la comisión de un hecho que revista caracteres de delito. Esta denuncia se podrá hacer también ante los funcionarios de Carabineros de Chile, de la Policía de Investigaciones, o ante cualquier Tribunal con competencia criminal, todos los cuales deberán hacerla llegar de inmediato al Ministerio Público. Las querellas serán presentadas en los Tribunales de Justicia, quienes decidirán si corresponde ser acogida, en cuyo caso la derivarán inmediatamente al Ministerio Público. Cuando no se diere curso a una querella, por defectos en su interposición, el Juez la pondrá en conocimiento de los Fiscales del Ministerio Público para ser tenida como denuncia, siempre que no le constare que la persecución penal hubiere sido iniciada de otro modo. En este marco, es el Ministerio Público el encargado de recibir las denuncias que den cuenta de la comisión de un delito, por lo tanto el objetivo principal de este proceso es recepcionar las denuncias o querellas y mantener un registro de todos los antecedentes que éstas contienen.

Figura Nº7: Esquema de recepción de denuncias y querellas



La figura Nº7 muestra el esquema de recepción de las denuncias y querellas junto con los antecedentes que se solicitan al denunciante/querellante y que se generan a partir del receptor de cada una de ellas. A partir de este grupo de antecedentes, recopilados de los partes de denuncia y detención actualmente utilizados por las Policías, se realizó un trabajo en conjunto con funcionarios de estas instituciones para generar un formulario único de denuncia. Este formulario es de tipo estructurado, con pocos espacios de narrativa libre, que pretende asegurar el contenido mínimo de información para su posterior registro y análisis e incorporar otros antecedentes opcionales que se consideraron significativos para la labor investigativa y posterior uso estadístico. Para la mayoría de los campos que deben llenarse en el formulario existen tablas que limitan las alternativas de respuesta. Carabineros actualmente posee en forma experimental un sistema denominado AUPOL, el cual trabaja con un formulario electrónico para la recepción de denuncias, a partir de éste, se modificará su formato y contenido, de tal forma que Carabineros contará con el formulario único de denuncia en forma electrónica, que ofrecerá los listados de alternativas para cada campo y contendrá a su vez una serie de validaciones de la coherencia y existencia de los datos mínimos. El formulario único de denuncia se compone de tres zonas de uso exclusivo para cada tipo de institución receptora de denuncias, donde se incluyen los datos mínimos de identificación de ésta, luego se establecen zonas de identificación de los sujetos, del delito, de la detención y de los elementos relacionados con la denuncia (objetos y/o documentos).

5.4.1.2.2 Procedimiento de recepción

El procedimiento de recepción de denuncias contempla variantes de acuerdo a las posibilidades tecnológicas de las instituciones acreditadas para recibirlas. Entre Carabineros y el Ministerio Público debe existir una relación eficiente y eficaz de comunicación y traspaso de información puesto que se espera que al menos el 80% de las denuncias recepcionadas vendrán por parte de ésta institución. Por lo anterior, como solución tecnológica existirá un enlace directo entre los respectivos servidores centrales. Como procedimiento de traspaso de denuncias se acordó que el procedimiento inicial consistirá en registrar en el SAF los antecedentes y elementos contenidos en un formulario de denuncia, que Carabineros completará, imprimirá y hará llegar físicamente a la Fiscalía correspondiente de acuerdo a los instructivos n°5 y n°6 sobre competencia territorial de las Fiscalías. Al mismo tiempo se iniciará un plan piloto de transferencia electrónica del formulario de denuncia entre la 1ra Comisaría de la Cuarta Región y su Fiscalía respectiva. La decisión anterior se tomó esencialmente sobre la base de dos restricciones: La primera es que no todos los destacamentos de Carabineros de las regiones IV y IX cuentan con conexión al servidor central de Carabineros y en algunos casos ni siquiera poseen equipos computacionales. Carabineros se compromete a tener en Abril del 2001 todas las unidades de las regiones IV y IX equipadas con la tecnología requerida. La segunda restricción es producto de las dudas de las altas directivas del Ministerio Público con respecto a la efectividad y confiabilidad de la información recepcionada a través de redes, por ello el plan piloto recibirá en forma paralela a la información electrónica los documentos físicos que la respaldan y se verificará su calidad. Todo lo anterior tiene un plazo de 4 meses a partir de la fecha de su puesta en marcha, posterior a ello las restricciones debieran desaparecer, dando paso a una completa comunicación electrónica. Entre Policía de Investigaciones y el Ministerio Público se utilizará la recepción de denuncias por email, teléfono, fax y presentación en Fiscalía del formulario único de denuncia escrito e impreso o en un archivo magnético. El Ministerio Público está capacitado para el uso de cualquiera de estas vías de transmisión de la información, pero por parte de la Policía de Investigaciones se ha manifestado que el mecanismo usual de entrega de las denuncias será a través de la presentación en Fiscalía del formulario único impreso. Sin embargo no descarta el uso de las otras alternativas. Entre Juzgados de Garantía y el Ministerio Público se contará con un enlace directo entre los servidores y toda transferencia de información será por flujo electrónico. Las denuncias en la Fiscalía, podrán registrarse en el formulario de denuncia siendo éste entregado en el mesón de atención de público o se ingresarán directamente en el sistema mediante una entrevista al denunciante. En un futuro próximo, se espera que el público pueda presentar también las denuncias a través de un formulario disponible en una página Web del Ministerio Público. Recibidas las denuncias o querellas por cualquiera de los medios antes mencionados, el funcionario de atención de público, creará un nuevo caso en el Sistema de Apoyo a los Fiscales en el que asignará y registrará los siguientes datos:

• Asigna Rol Único Causas (Ruc)


El Ruc, es un número correlativo nacional y anual (P/E: 0001_2000), que será el principal identificador de una causa a lo largo de toda su historia. Una vez asignado, el número no puede modificarse.

• Asigna Rol Interno Fiscalía (Rif)

El Rif, corresponde a un correlativo Local, anual (único para cada Fiscalía Local), que tiene como objetivo el Orden interno de las Fiscalías. Este número se pensó como una alternativa para mantener activo el servicio de recepción de denuncias, aún en los casos de incomunicación con el servidor central, de manera que siempre pueda asociarse a una causa un identificador con el cual se puedan solicitar diligencias urgentes.

• Con respecto a la recepción se registra:

Nombre funcionario que recibe denuncia Fecha y hora de recepción Forma (Denuncia, querella u oficio ) Medio (Presentación personal, fax, teléfono, medio magnético, email, correo) Origen (misma Fiscalía, Carabineros, investigaciones, otras instituciones)

• Registra los antecedentes contenidos en el formulario de denuncia
• Genera un comprobante de denuncia para el denunciante, indicando Nº Fiscalía, nombre funcionario que recepciona, fecha y hora recepción y el Ruc asignado al caso.
• * Genera carpeta física para el caso

Esta carpeta contiene aquellos documentos que acompañan la denuncia o querella y se identificará con el Ruc y el Rif a través de una etiqueta que el sistema será capaz de imprimir. Esta carpeta se guardará en un archivero que contendrá únicamente casos con asignación pendiente y sólo podrá ser requerida por el Fiscal Jefe para su estudio o por el Fiscal que resulte asignado al caso para su retiro definitivo de éste. De esta forma existirá una percepción visual de los casos que no han recibido asignación y de aquellos en los que el Fiscal asignado no ha acusado recibo.

• Envía un mensaje al Fiscal Jefe señalando el ingreso de un nuevo caso, colocando marcas especiales en los casos en que existe detenido.

Lo anterior puede verse gráficamente en el diagrama Nº8

5.4.1.3 Evaluación del caso por Fiscal Jefe
5.4.1.3.1 Descripción

Previa a la asignación de un Fiscal Adjunto, el Fiscal Jefe realiza una evaluación del caso para determinar si es procedente iniciar una investigación y si ésta corresponde a la Fiscalía. De esta forma, el Fiscal Jefe posee una serie de herramientas para tratar los casos:

• Transferencia: procedimiento mediante el cual el Fiscal Jefe transfiere la causa a otra Fiscalía donde corresponde iniciar su investigación. También podría darse una transferencia en los casos en que se requiera la participación de un Fiscal especialista en determinadas materias.
• Facultad para no iniciar la investigación: Permite el archivo de una causa cuando los hechos no fueren constitutivos de delito o se encontrare extinguida la acción penal del imputado.

• Archivo provisional: Permite el archivo de la causa cuando no se tienen antecedentes suficientes que permitan desarrollar actividades de investigación conducentes al esclarecimiento de los hechos.
• Principio de oportunidad: Permite la extinción de la acción penal cuando se tratare de un hecho que no compromete gravemente el interés público.

De no hacer uso de ninguna de estas herramientas, el Fiscal Jefe procede a la asignación de un Fiscal Adjunto que tendrá la misión de investigar los hechos.

5.4.1.3.2 Procedimiento de evaluación del caso por Fiscal Jefe

El Fiscal Jefe debe verificar que corresponda a su Fiscalía la investigación del caso. Esto determinado por el lugar en que ocurrieron los hechos o por criterios de especialidad de la materia. Si no corresponde a la Fiscalía, transfiere el caso. El Fiscal Jefe tiene además la facultad de estudiar más a fondo el caso, determinando si es conveniente y/o procedente iniciar una investigación. Si así lo decide puede en base a criterios establecidos en el CPP (Código de Procedimiento Penal) archivar el caso. Si no opta por ninguna de las alternativas anteriores, continúa con la asignación del caso. El procedimiento de evaluación del caso por Fiscal Jefe puede verse gráficamente en el diagrama Nº9

5.4.1.4 Asignación del caso a Fiscal Adjunto

5.4.1.4.1 Descripción

El concepto de asignación, se refiere al traspaso de los nuevos casos que hace el Fiscal Jefe a sus Fiscales Adjuntos para que conduzcan las actividades de investigación y administración de los casos. Eventualmente podría darse una asignación desde un Fiscal Regional a un Fiscal Adjunto de la Región o desde el Fiscal nacional a un Fiscal Regional, trasgrediendo el límite territorial.

Se consideran dos tipos de asignación:

• Dirigida: El Fiscal Jefe decide por razones o criterios personales la asignación del caso.